钱塘江水行政执法工作的发展、现状及存在问题的探究

邬扬明 汪劲松

文章摘要:介绍钱塘江水行政执法的发展过程；钱塘江管理的自身特点与行政执法结合形成的现阶段的水事局面；更多从存在的问题角度对钱塘江水行政执法进一步法制化、规范化作了探索和思考。
文章主题:钱塘江 水行政执法 发展过程 水事案件

文章内容：第4期河口与海岸工程[2000年12月,一一]钱塘江水行政执法工作的发展,现状及对存在问题的探究&;(浙江省钱塘江管理局,浙江杭州310016)摘要介绍钱塘江水行政执法的发展过程:钱塘江管理的自身特点与行政执法结合彤成的现阶段的水事局面;更多从存在的问题角度对钱塘江水行政执法进一步法制化,规范化作了探索和思考.关键词钱塘江是…题对策率江东北人海.其河长668公里,流域面积55558平方公里.近十年来,随着社会经济的快速发展,钱塘江水上和两岸的经济活动日益频繁,水事案件屡有发生.浙江省钱塘江管理局是钱塘江江河管理机构,在《浙江省钱塘江管理条例》第七条规定的职责范围内负责河道管理工作,行使行政处罚权.其下设杭卅,萧绍虞(辖萧山,绍兴,上虞),海宁,盐平(辖海盐,平湖)四个管理处,承担钱塘江的水政管理职能.钱塘江的水行政执法工作起步较晚;近几年来,钱塘江管理机构的水行政执法经历了一个从无到有,从单一到相对全面,从粗放型体系到集约型体系转变的过程,特别是最近几年来,取得了较大的进展1对钱塘江水行政执法工作的发展过程的回顾1.1队伍建设钱塘江管理局于1992年设立了水政科,后易名为水政水管科,同年1月,各管理处相继成立水政监察站,97年12月,成立浙江省钱塘江水政监察支队,98年4月,各管理处成立水政监察大队.由此形成了现今的,初步完整的钱塘江水政执法体系.1.2水政人员素质通过理论学习和几年的实践,整体上水政监察人员的素质有了较大幅度的提高;同时在工作过程中冒出了部分专业知识较扎实,责任心较强又肯干的水政工作人员,他们将是将来进一步推进钱塘江水政工作的基础之一.1.3法律,法规的完善目前形成了一个独特的,具有鲜明个性的钱塘江水事法律,法规和规范体系,它以《中华人民共和国水法》,《防洪法》,《河道管理条例》,《行政诉讼法》,《行政处罚法》,《行政复议法》70等国家法律,法规为基础,《浙江省钱塘江管理条例》为适用核心,以《浙江省实施(水法)办法》,《浙江省实施(河道管理条例)办法》,浙江省水利厅浙水政(94)71号文,《浙江省钱塘江管理局水政监察工作制度》等规范性文件为强有力补充.特别是98年开始施行的《浙江省钱塘江管理条例》,从立法角度赋予了钱塘江管理机构行政管理的权力.它不仅确定了钱塘江管理机构的诸项管理职能,更使该机构拥有了法律意义上的行政处罚权,这具有十分重大的意义1.4查处水事案件的数量据统计,1996年至1999年,钱塘江管理机构共查处水事违法案件272起,行政处罚款9.9万元;2000年上半年查处水事违法案件34起,行政处罚款3.4万元.具体见下表查处案件数司法强制执行上广总数即时处理立案查处199692'74181199775812,199847452,19996341221此外,1992年查处案件总数为5起,93年3起,94年23起,95年4起,数量在总体上基本呈递增态势,至最近几年达到一个相对稳定的数群.这表明,总体上执法力度在逐渐加大.大量水事违法案件的查处,保障了海塘完整,有效地遏制了人为损塘,任意设障的现象,对确保海塘安全度汛,维护河道正常水事秩序发挥了重要作用.1.5案件查处的质量随着重视程度和钱塘江管理机构执法威信的逐渐提高,案件处理手段逐渐从以协调为主向以严格执法为主转变,无疑质量上有了很大提高.纵观几年来的水事违法案件的案卷,调查取证日渐完备,适用法律愈加明晰,案件执行更有力度.从法律文书上看,现基本上形成了一套规范的,合乎法律要求的文书制作规程.2钱塘江水事秩序和行政法现状及形成原因上述表明,钱塘江水行政执法工作确实取得了很大的进步.但是,客观情况亦表明,目前钱塘江两岸的水事秩序和行政执法工作,尚未达到良好状态,距离理想的局面甚远.2.1水事秩序目前,钱塘江仍处在建设与管理并举,但在总体上重建设,轻管理的局面.两岸的管理范围特别是二线堤塘,水事违法案件的发生仍很频繁.采砂,砂场及其它临时建设项目,穿堤管线等一系列涉河,涉堤的水事行为,以及二线堤塘的占用,毁损情况频繁发生.其中,采砂管理主要问题是涉及多家管理部门之间的权力交叉,通过近一两年来的摸索和努力,采砂管理有了很大程度的改善.非法占用案件发生的一个主要潜因是对于土地使用权,所有权,管理权的归属,划分,及其界限在很大程度上存在混淆.2.2海塘(特别是二线堤塘)管理7由省钱塘江管理机构负责的海塘管理范围,临江一线的海塘116公里,非临江二,三线海塘36公里左右.随着近几年标准海塘的建设的全线铺开,标准海塘建成后的管理问题及人为活动造成的二线堤塘的毁损,开缺,占用,种植,垃圾倾倒等问题频繁发生,需引起重视.而毁塘案件(特别多地发生于二线堤塘)则主要由于管理者的执法观念和群众的意识未达到似一线塘的重视程度.堤塘是防御洪潮灾害的屏障,二线堤塘很大一部分是钱塘江两岸防汛确保线,如何保障堤塘的安全和完整,急需管理者探索管理的新思路,建立规范化管理制度,加大执法力度.2.3执法队伍的配备与其它一些省份相比,钱塘江的水行政执法队伍(仅二十余人)人员太少;在队伍的通讯,交通设备上,仍相对匮乏,随着执法体系的进一步集约化,机制化,要求相对提高,这也是日益突显的一个矛盾.2.4执法人员的独立办案能力通过几年的实践,钱塘江水政监察人员的办案能力总体上有了长足的进步,但仍有不少问题.譬如对法律条款的理解不够深入.在行政处罚,行政复议和行政诉讼法律条款和水法律,法规条款结合适用时,或者在行政法和水法的各自范畴内的法律条款交叉适用时,缺乏选择甄别能力.2.5管理机构建置与管理职权的不平衡——执法障碍的重要方面该执法障碍主要是指职权交叉部门和地方政府的干涉继续存在,其原因是多方面的在钱塘江行政管理机构的建置上,可分为省水行政主管部门,省钱塘江管理机构,市,县(市,区)水行政主管部门等多个层-灾,它们之间既有隶属关系,又有平行主次关系;在管理权属上,以海塘为例,有"国家塘"(省管海塘)和"地方塘"(地方水行政主管部门管理)之分,同时从管理内察看,河道采砂,建设项目